Kolom Opini ini pertama kali diterbitkan di Hukum Online pada 5 Agustus 2025
(https://www.hukumonline.com/berita/a/amnesti-dan-abolisi–dari-wisdom-ke-trade-off–dari-prerogative-ke-potentially-dangerous-lt6891dd159a0c9/?page=all)
Pengunggahan ulang pada situs web PSKN FH Unpad dilakukan karena terdapat beberapa tambahan analisis untuk lebih memperkaya tulisan.
Oleh Mei Susanto dan I Nyoman Sauca Wisesa Pinton
“Amnesti dan Abolisi adalah bagian dari pardoning power yang melekat pada kepala negara. Keduanya bersifat “prerogative” dan “diskresional” yang seharusnya mengedepankan “wisdom” dan “virtue”, kebajikan dan kebijaksanaan untuk kepentingan politik kenegaraan. Bukan kepentingan politik praktis kekuasaan semata.”
Setelah drama Putusan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) yang menyatakan Tom Lembong bersalah namun mengusik nalar publik, juga drama perkara Hasto Kristianto yang penuh intrik politik, tiba-tiba diujung Bulan Juli 2025, di tengah-tengah masa reses DPR, kita dikejutkan pemberian Amnesti untuk Hasto dan Abolisi untuk Tom dari Presiden Prabowo Subianto dengan klaim telah memperoleh persetujuan pertimbangan DPR bersamaan dengan pemberian amnesti kepada 1.116 orang yang telah berstatus pidana. Hanya dalam hitungan 3 hari, setelah Surat Presiden Prabowo ke DPR diajukan pada 30 Juli 2025, sehari kemudian 31 Juli 2025, keluarlah pertimbangan DPR, kemudian pada 1 Agustus 2025 keluarlah Keputusan Presiden dan keduanya pun dibebaskan.
Bagi pengajar dan pemerhati hukum tata negara, rentetan peristiwa ini menimbulkan banyak pertanyaan. Apakah kewenangan Presiden memberi Amnesti untuk Hasto dan Abolisi untuk Tom tepat secara ketatanegaraan? Apa pembeda keduanya sehingga diberikan pembedaan perlakuan? Bagaimana konsekuensi hukum dan politik dari pemberian Amnesti dan Abolisi ini? Lebih jauh, karena Amnesti dan Abolisi adalah pranata pardoning power seorang kepala negara, apakah penggunaannya yang bersifat prerogatif tidak dapat dipersoalkan dan diganggu gugat alias “can do no wrong” sebagaimana raja/ratu dalam sistem kerajaan? Bagaimana pula dampaknya bagi kekuasaan kehakiman dan penegakan hukum, mengingat kasus keduanya sedang berproses di pengadilan dan belum memperoleh putusan berkekuatan hukum tetap?
Amnesti dan Abolisi Sebagai Pranata “Pardoning Power“
Dalam desain ketatanegaraan Indonesia, Presiden diberikan kewenangan memberikan pengampunan dalam bentuk grasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi. Kewenangan ini adalah kekuasaan Presiden yang berkaitan dengan bidang yudisial. Kekuasaan ini sama dengan pardoning power alias kekuasaan pengampunan yang di banyak negara melekat pada kepala negara baik Presiden dalam sistem presidensil, maupun raja/ratu dalam sistem kerajaan.
Secara historis, pardoning power berasal dari konsep klasik negara barat, mulai dari Yunani Kuno sampai kemudian abad pertengahan sebagai bagian dari royal prerogative of mercy raja/ratu. Kekuasaan ini melekat pada kepala negara yang bersifat diskresional, alias terserah “suka-suka” pemegang kekuasaan, yang dalam tradisi Inggris bersanding dengan prinsip “the king can do no wrong“, alias raja tidak dapat disalahkan dan tidak dapat diganggu gugat.
Walau demikian, saat abad pencerahan (enlightenment), saat negara-negara menata menjadi semakin modern, terbatas, demokratis dan dapat dipertanggungjawabkan, kekuasaan pardoning power ini adalah kekuasaan raja yang sengaja disisakan. Inilah kenapa hak prerogatif disebut sebagai kekuasaan istimewa yang bersifat residual power. Dalam buku Two Treatises of Government (1689), John Locke menekankan kekuasaan prerogatif ini harus didasarkan pada “wisdom and goodness, and wise of princes” karena kekuasaan prerogatif adalah “power to act according to discretion for the public good, without the presciption of the law and sometimes even against it“. Beberapa kata kunci penting dari Locke bahwa kekuasaan prerogatif termasuk di dalamnya pardoning power adalah untuk kepentingan publik bersama, dan sangat bergantung pada kebajikan, kebaikan dan kebijaksanaan raja.
Sementara itu, dalam sistem republik yang demokratis, pardoning power tetap dipertahankan sebagai pranata ketatanegaraan seorang kepala negara. Di Amerika misalnya, dalam Article II Section 2, Clause 1 US Constitution, menyebut “The President …. shall have Power to grant Reprieves and Pardons for Offences against the United States, except in Case of Impeachment“.
Rumusan pardoning power di Amerika ini menunjukkan pada satu sisi kekuasaan ini diakui secara konstitusional. Namun sejatinya, bukan tanpa kritik, karena memberikan kewenangan “pengampunan” secara “unlimited” kecuali untuk kasus impeachment. Inilah kenapa para kritikus di Amerika misalnya Jeannie Suk Gersen menyebut pardoning power berpotensi disalahgunakan dan berbahaya “the dangerous possibilities” saat Presiden Trump tahun 2020 memberikan pengampunan kepada Michael Flynn, mantan penasihat keamanannya yang dinyatakan bersalah telah berbohong kepada penyelidik federal tentang hubungannya dengan Duta Besar Rusia. Hal yang kembali Trump lakukan saat menjabat Presiden Amerika untuk jabatan kedua-nya di awal tahun 2025 dengan memberikan pengampunan pada 1.500 pendukungnya yang didakwa kejahatan serangan Gedung Capitol tahun 2021. Sebelumnya, kritik keras juga diberikan Editorial The New York Times, pada 4 Desember 2024 dengan tajuk “The Dangerous Precedent of Biden’s Pardon” karena Biden selama menjabat telah memberikan “pardons” kepada 26 orang dan berpuncak pada anaknya “Hunter” dalam kasus pidana pajak dan senjata api dengan alasan kecintaan ayah kepada anaknya.
Dari Amerika, kita dapat memperoleh pelajaran bahwa “pardoning power” yang bersifat diskresional dan prerogatif sangat mungkin disalahgunakan. Pada satu sisi, kekuasaan ini masih dibutuhkan untuk menyelamatkan kemanusiaan sebagaimana perkataan Hakim Robert Sharpe dari Ontario yang mengatakan “pardons were a safety valve that allowed for consideration of mercy and compassion in cases where the law failed to reflect understandable human frailties“. Namun pada sisi lainnya, sebagaimana catatan Anne McMillan “The Pardon: politics or mercy“, kekuasaan ini kerap kali disalahgunanakan (abusage). Bahkan Richard Goldstone, Mantan Hakim Konstitusi Afrika Selatan menyebut “the pardon power is inconsistent with the rule of law and allows the head of state to exercise an arbitrary power“.
Amnesti dan Abolisi dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia
Dalam konteks Indonesia, kewenangan Presiden memberikan pengampunan “pardon” dibagi dalam empat kategori: grasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi. Grasi sepadan dengan istilah “gratie” dalam Bahasa Belanda atau “gratia” atau “pardon” dalam Bahasa Inggris yang berarti pengampunan atau rahmat. Bagir Manan dalam Buku Lembaga Kepresidenan (2006) menyebut grasi adalah kewenangan Presiden memberi pengampunan dengan cara meniadakan atau mengubah atau mengurangi pidana bagi seorang yang dijatuhi pidana dan telah memperoleh kekuatan hukum tetap. Grasi tidak meniadakan kesalahan, tetapi mengampuni kesalahan sehingga orang bersangkutan tidak perlu menjalin seluruh masa hukuman atau diubah jenis pidananya. Dalam praktik, sudah banyak orang yang dipidana dengan putusan pengadilan berkekuatan hukum tetap telah diberikan grasi. Misalnya Antasari Azhar maupun yang mengundang kontroversi yakni Schapelle Corby.
Adapun amnesti berasal dari bahasa Yunani Kuno “amnestia” yang berarti “melupakan”. Apakah ini ada kaitan dengan “amnesia” yang dalam bahasa medis adalah orang yang mengalami hilang ingatan? Belum ada yang mengkaji lebih khusus. Menurut Bagir Manan, amnesti adalah kewenangan Presiden meniadakan sifat pidana atas perbuatan seseorang atau kelompok orang. Mereka yang terkena amnesti dipandang tidak pernah melakukan suatu perbuatan pidana. Umumnya amnesti diberikan kepada sekelompok orang atau perorangan yang melakukan tindakan pidana sebagai bagian dari kegiatan politik, seperti pemberontakan atau perlawanan kepada pemerintah yang sah.
Selanjutnya abolisi berasal dari bahasa latin “abolitio” yang artinya penghapusan. Menurut Bagir Manan, abolisi adalah kewenangan Presiden meniadakan penuntutan. Lebih jauh Bagir Manan menyebut, abolisi seperti halnya grasi, tidak menghapuskan sifat pidana suatu perbuatan, tetapi Presiden dengan pertimbangan-pertimbangan tertentu menetapkan agar tidak diadakan penuntutan atas suatu perbuatan pidana. Perbedaannya dengan grasi adalah grasi diberikan setelah proses peradilan selesai dan pidana telah dijatuhkan dan memperoleh kekuatan hukum tetap. Sementara pada abolisi, proses yustisial seperti penuntutan dan pemeriksaan di pengadilan belum dijalankan. Dalam praktik, pemberian abolisi ini kerap berbarengan dengan pemberian amnesti untuk kepentingan-kepentingan penyelesaian pidana politik.
Adapun rehabilitasi menurut Bagir Manan adalah pengembalian pada kedudukan atau keadaan semula, sebelum atau sesudah seseorang dijatuhi pidana atau dikenai pidana.
Dengan demikian, secara konseptual “amnesti” ini nampak sengaja “melupakan” perbuatan pidana seseorang/kelompok orang sebagaimana orang yang sedang amnesia. Dalam konsep ini, terdapat logika yang runut, bahwa pidana politik sangat mungkin berkaitan erat dengan perbedaan cara pandang/sikap politik tertentu, sehingga dengan adanya amnesti “pidana politik” yang pernah ada dianggap dilupakan “diamnesiakan” atau sengaja dihapuskan “abolish“. Konstruksi ini paling tidak yang dapat dilihat dalam UU Darurat No. 11 Tahun 1954 tentang Amnesti dan Abolisi, sebagai dasar Presiden Soekarno memberikan pengampunan saat banyak daerah melakukan pemberontakan. Hal yang sama diberikan Presiden Soeharto kepada pengikut gerakan Fretilin di Timor-Timur, kemudian Presiden Habibie kepada Sri Bintang Pamungkas dan Muchtar Pakpahan maupun Hendkus Kowip dan Kasiwirus Iwop. Pada Masa Presiden Abdurahman Wachid, diberikan amnesti kepada tahanan politik Timor-Timur dan yang terkait dengan peristiwa 1965. Adapun pada masa Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, amnesti dan abolisi diberikan kepada yang pernah terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Terakhir, pada masa pemerintahan Presiden Joko Widodo, amnesti diberikan untuk tahanan politik Papua tahun 2015. Praktik ini menunjukkan amnesti dan abolisi hampir selalu diberikan dalam konteks pidana politik.
Namun demikian, pada tahun 2019 terjadi perluasan pemberian amnesti oleh Presiden Joko Widodo kepada Baiq Nuril dengan pertimbangan kemanusiaan setelah melakukan pembelaan diri dalam kasus pelecehan seksual namun kemudian dijadikan terpidana sampai Peninjauan Kembali ditolak oleh Mahkamah Agung. Dengan untuk pertama kali, amnesti diberikan kepada kasus-kasus non-politik namun mengusik nurani publik.
Dari uraian tersebut maka, dapat diberikan tabel perbandingan sebagai berikut:
|
Kewenangan Presiden |
Makna |
Kapan Diberikan? |
Dampak Hukum |
|
Grasi |
Pengampunan |
Putusan telah dikeluarkan dan berkekuatan hukum tetap |
Pidana tetap dianggap ada |
|
Amnesti |
Peniadaan Sifat Pidana |
Putusan telah berkekuatan hukum tetap |
Pidana tidak dianggap ada |
|
Abolisi |
Peniadaan penuntutan |
Belum/sedang dilakukan proses penuntutan di pengadilan |
Pidana tetap dianggap ada |
|
Rehabilitasi |
pengembalian kedudukan semula |
Sebelum atau sesudah dijatuhi pidana |
pengembalian kedudukan |
Trade Off dan Problem Prosedural dalam Amnesti ke Hasto dan Abolisi ke Tom
Memperhatikan konsep dan praktik pemberian amnesti dan abolisi, maka dapat dikatakan bahwa pemberian Amnesti ke Hasto dan Abolisi ke Tom lebih menunjukkan praktik politik yang pragmatis dibandingkan karakter hukum yang pasti. Pertama, tidak dapat diberikan analisis mengapa keduanya memperoleh “pemberian pengampunan” dengan “merk” yang berbeda. Padahal, keduanya dalam kedudukan yang mirip, yakni sama-sama menyandang status telah diputus “bersalah” oleh Putusan Pengadilan Tipikor tingkat pertama. Sama-sama juga memperoleh atensi publik, karena dalam Kasus Tom tampak sebagai bentuk “kriminalisasi” kebijakan setelah Tom menjadi pendukung kandidat lawan penguasa, demikian halnya Hasto setelah PDI-P juga melawan kekuasaan. Yang membedakan adalah secara substansial, dalam kasus Tom, baik penuntut maupun hakim gagal meyakinkan publik bahwa telah terjadi korupsi oleh Tom, sementara dalam kasus Hasto tampak seperti kasus pembuktian korupsi lainnya. Apabila merujuk pada tabel perbandingan, maka seharusnya amnesti diberikan saat telah berkekuatan hukum tetap. Namun, Hasto putusannya belum berkekuatan hukum tetap. Disini tampak pula, ketidakjelasan kapan waktu amnesti diberikan, sama halnya dengan abolisi untuk Tom, yang seharusnya diberikan saat sebelum penuntutan di persidangan. Saat persidangan masih berproses, seharusnya Presiden membatasi diri tidak mengeluarkan “pardoning power” karena sama saja tidak percaya proses peradilan yang sedang berproses di kekuasaan kehakiman.
Kedua, alasan pemerintah memberikan amnesti dan abolisi kepada kedua orang tersebut adalah untuk kepentingan bangsa dan negara lebih khusus untuk membangun gotong royong demi kemajuan Indonesia. Alasan tersebut tentu tidak dapat disanggah karena semua orang Indonesia pasti menyetujuinya. Sayangnya, alasan tersebut terlalu umum. Padahal dalam pemberian amnesti dan abolisi harus ada alasan yang lebih spesifik.
Disinilah banyak pengamat politik menilai pemberian amnesti kepada Hasto dan Abolisi kepada Tom, tidak lebih dari trade off alias tawar menawar untuk kepentingan politik. Pemberian amnesti untuk Hasto ditengarai sebagai cara “mendamaikan” dan “merangkul” PDIP agar masuk koalisi pemerintahan atau setidak-tidaknya mendukung pemerintahan. Sementara, abolisi kepada Tom ditengarai untuk “mendiamkan” kelompok kritis yang mendukung Tom, sekaligus menghentikan potensi menyeret para pesohor dan pejabat publik yang terkait langsung atau yang melakukan hal yang sama dalam kebijakan impor gula.
Dalam dimensi tersebut, amnesti dan abolisi sebagai pranata politik kenegaraan yang seharusnya didasarkan pada “wisdom” dan “virtue” telah berubah menjadi alat politik praktis untuk kepentingan penguasa dan elite. Meminjam istilah Anne McMillan, pardoning power tanpa “wisdom” dan “virtue” cenderung abusage, unfair, dan arbitrary power, disalahgunakan, tidak adil dan sewenang-wenang. Tidak lain, karena selain dua alasan yang telah dikemukakan, prosedur pemberian amnesti dan abolisi nampak bermasalah.
Menurut Pasal 14 ayat (2) UUD 1945, dikatakan bahwa Presiden memberi amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan DPR. Keterlibatan DPR merupakan hasil perubahan pertama UUD 1945 pada tahun 1999 yang menunjukkan karakter keinginan melakukan checks and balances bahkan terhadap kekuasaan Presiden yang berkarakter prerogatif ini.
Dalam isu amnesti untuk Hasto dan abolisi untuk Tom, menurut agenda DPR, pada tanggal 25 Juli 2025 sampai dengan 14 Agustus 2025, DPR sedang melakukan reses. Lalu bagaimana mungkin pemberian pertimbangan atas amnesti dan abolisi dapat diberikan di tengah masa reses dan hanya dilakukan dalam waktu 1 hari, padahal Pemerintah menyebut ada 1.116 orang yang diberikan amnesti dan abolisi. UU MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) tidak mengatur rinci kewenangan DPR dalam pemberian pertimbangan amnesti dan abolisi ini. Demikian halnya dalam Peraturan DPR tentang Tata Tertib DPR. Namun demikian, aturan teknis mengenai pelaksanaan kewenangan secara umum dapat mengacu pada Bab XVI tentang Tata Cara Pelaksanaan Persidangan dan Rapat, serta BAB XVIII tentang Tata Cara Pengambilan Keputusan.
Dalam Pasal 257 Peraturan Tata Tertib DPR dikatakan bahwa “Rapat paripurna luar biasa adalah rapat paripurna yang diadakan dalam masa reses jika diusulkan oleh Presiden, pimpinan alat kelengkapan DPR, pimpinan fraksi, atau anggota dengan jumlah paling sedikit 28 orang yang mencerminkan lebih dari 1 fraksi. Rapat paripurna luar biasa dilakukan setelah mendapatkan persetujuan Badan Musyawarah atau rapat konsultasi”. Menjadi pertanyaan apakah dalam proses pertimbangan di DPR yakni antara 30-31 Juli 2025, mekanisme rapat paripurna luar biasa telah dilakukan mengingat sedang masa reses? Hal yang tampak tidak terpenuhi, karena tidak terjadi rapat paripurna luar biasa tersebut, melainkan digantikan dengan rapat konsultasi antara DPR dan Pemerintah yang melibatkan unsur pimpinan dan fraksi-fraksi di DPR.
Pertanyaan lanjutan, dapatkah rapat paripurna digantikan dengan rapat konsultasi? Padahal menurut Tata Tertib DPR, rapat konsultasi dilakukan dalam hal rapat Badan Musyawarah tidak dapat dilaksanakan, bukan menggantikan rapat paripurna termasuk rapat paripurna luar biasa. Dalam teori hukum tata negara, Pimpinan DPR bukanlah pengambil keputusan tertinggi, melainkan speaker alias yang mewakili menyampaikan keterangan saja. Karena itu, selain praktik pemberian abolisi dan amnesti oleh Presiden yang mengandung masalah, ternyata rapat konsultasi DPR pun juga mengandung masalah. Demikian halnya pengambilan keputusan kelembagaan, tidak dapat diserahkan pada pimpinan semata, melainkan harus diambil bersama sesuai prinsip kolegialitas. Hal ini karena DPR tidak hanya merupakan representasi politik dan gagasan, melainkan juga representation in presence alias representasi yang membutuhkan kehadiran fisik, sehingga quorum dalam rapat paripurna menjadi suatu yang sangat penting.
Dari Prerogative menjadi Potentially Dangerous bagi Kekuasaan Kehakiman
Dengan karakternya yang diskresional karena bersifat prerogatif, pemberian amnesti dan abolisi (termasuk grasi dan rehabilitasi) yang tanpa “wisdom” dan “virtue” telah mengarah pada proses yang undemocratic dan membahayakan kekuasaan lainnya, khususnya kekuasaan kehakiman. Undemocratic karena prosesnya yang tanpa melibatkan rakyat. Kalaupun ada, namun tidak dilakukan secara akuntabel dan transparan. Selain itu, sebagaimana telah disinggung, proses hukum untuk Hasto dan Tom belumlah sampai pada putusan berkekuatan hukum tetap sehingga merupakan intervensi kepada kekuasaan kehakiman. Bahkan dalam kasus Hasto yang diproses oleh lembaga independen KPK, maka pemberian amnesti sejatinya tidak hanya berpotensi merusak proses peradilan melainkan independensi KPK.
Pemberian amnesti Hasto dan abolisi Tom memiliki dua sisi yang problematik dalam penegakan hukum. Pada satu sisi seolah menjustifikasi hukum sebagai alat kekuasaan, karena proses penuntutan Hasto dan Tom yang dipenuhi dengan akrobat politik. Namun, di sisi lain pula, amnesti dan abolisi yang hendak mengatasi persoalan tersebut justru mengandung persoalan yang sama, yakni hukum sebagai alat kekuasaan, bukan keadilan. Dalam jangka pendek, ini dapat menjadi preseden buruk bagi penegakan hukum di Indonesia seolah banyaknya kasus hukum tergantung pada kepentingan politik tertentu. Karena itu, dalam proses penegakan hukum ini, aparat penegak hukum seperti Kepolisian, Kejaksaan, dan KPK, maupun institusi pengadilan penting untuk menjaga independensi sehingga dapat menunjukkan proses penegakan hukum yang imparsial dan tidak memihak.
Sementara dalam jangka panjang, bukan tidak mungkin banyak pihak yang melakukan pidana kemudian meminta amnesti dan abolisi karena telah ada praktiknya. Berkaca pada kasus di Amerika di mana Presiden Trump memberikan banyak pengampunan bagi para pendukungnya, bahkan Presiden Biden yang memberikan pengampunan pada anaknya Hunter, maka tidak menutup kemungkinan “amnesti dan abolisi” di Indonesia juga digunakan secara sewenang-wenang untuk para pendukung kekuasaan.
Karena itu, amnesti, abolisi (termasuk grasi dan rehabilitasi) dalam desain ketatanegaraan Indonesia, di mana kepala negara bukanlah raja, melainkan Presiden, maka pemegang kekuasaan harus dapat mengargumentasikan penggunaan kekuasaan pengampunan tersebut secara bijak, bajik, transparan dan dapat dipertanggungjawabkan. Kekuasaan ini bukanlah sesuatu yang sama sekali tidak dapat digugat. Selain mekanisme checks and balances, saat mengeluarkan amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan DPR maupun grasi dan rehabilitasi dengan memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung, pemberian pengampunan masih mungkin diuji proseduralnya ke pengadilan. Ini adalah prinsip penting untuk mencegah kesewenang-wenangan.
Selain itu, dalam jangka panjang, ada urgensitas untuk mengatur lebih detail UU tentang Amnesti dan Abolisi, mengingat UU No. 11 Tahun 1954 telah usang, karena dibuat saat masa darurat sekaligus desain ketatanegaraan Indonesia saat itu adalah sistem parlementer bukan presidensil seperti saat ini. Perlu diatur kriteria dan prosedur yang jelas, sehingga “pardoning power” seorang Presiden dapat diambil secara bertanggungjawab tidak unlimited dan potentially disalahgunakan.
Penulis
*) Mei Susanto, adalah pengajar Hukum Tata Negara dan Kepala Pusat Studi Kebijakan Negara (PSKN) Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran
**) I Nyoman Sauca Wisesa Pinton, Mahasiswa Program Kekhususan Hukum Tata Negara, Asisten Peneliti PSKN Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran
0 Komentar